Net Sıfır 2053: Enerji Sektörü Politikaları

Yönetici Özeti

İklim değişikliğinin toplumlar ve yerküre üzerindeki endişe verici olumsuz etkileri düşük karbonlu bir ekonomik sisteme geçişi zorunlu kılmaktadır. İklim krizinin olumsuz etkilerinin azaltılması amacı ile Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi (UNFCCC) kapsamında 2015 yılında ülkelerin imzasına açılan ve 2016 yılında yürürlüğe giren Paris Anlaşması, insan kaynaklı sera gazı salımlarının neden olduğu küresel sıcaklık artışını, sanayileşme öncesi döneme kıyasla 2 santigrat derece (oC) ile sınırlamayı hedeflemekte ve bu konuda 1,5 oC’yi yakalamanın önemine dikkat çekmektedir. Bu doğrultuda Türkiye dahil pek çok ülke, bu yüzyıl ortasına kadar net sıfır emisyonlu bir ekonomiye ulaşma taahhüdünde bulunmuştur. İklim değişikliği ile ilgili tartışmalar, sera gazı emisyonlarının en büyük kaynağı olan enerji sektöründe dönüşüm hızının artması ihtiyacına odaklanmaktadır. Bu ihtiyacın arkasında küresel emisyonların yaklaşık dörtte üçünün enerji sektöründen kaynaklandığı gerçeği yatmaktadır. Enerji dönüşümünün gelişiminde, uluslararası anlaşmaların yanı sıra küresel ve bölgesel gelişmeler de belirleyici olmuştur. Özellikle 2019 yılında başlayan ve etkisi 2020 yılında derinleşen Covid-19 salgını ve salgınla mücadele kapsamında alınmış uluslararası tedbirler, ülke ekonomilerini sarsmış ve enerji tedarik zincirlerini etkilemiştir. Birincil enerji fiyatlarında önemli artışlara neden olan enerji krizi, 2022 yılında başlayan Rusya-Ukrayna savaşı ile daha da derinleşmiş ve fiyat artışlarının yanı sıra Rusya’nın Avrupa’ya doğal gaz akışını kesmesi ile baş gösteren enerji arz güvenliği sorunları fosil yakıt ithalatına bağımlı mevcut enerji sistemlerinin ne denli kırılgan olduğunu ortaya çıkarmıştır. Bu gelişmelerle birlikte enerji dönüşümünün aciliyeti, iklim değişikliği ile mücadelenin yanı sıra, enerjiye ekonomik erişim ve enerjide arz güvenliği sağlanması bağlamında da öne çıkmıştır. Fosil yakıtlardan temiz teknolojilere doğru yaşanan enerji dönüşümünün ana unsurları enerji verimliliği, yenilenebilir enerji ve temiz elektrifikasyondur. Bunlarla birlikte, ekonominin net sıfır emisyon hedefine ulaşmasında teknolojinin itici gücü önemli bir pay sahibidir. Yenilikçi teknolojilerin gelişimi, bu dönüşümün başarısını ve hızını belirleyecek temel etkenlerden biri olacaktır. Örneğin, yeşil hidrojen ve temiz sentetik yakıtların (e-yakıt) üretimi için devam eden çalışmaların, önümüzdeki dönemde yüksek proses ısısı gerektiren ve karbonsuzlaşması zor olan sektörlerin karbondan arındırılmasında önemli katkı sağlayacağı öngörülmektedir. Küresel çapta yürütülen iklim değişikliğiyle mücadele faaliyetleriyle ve enerji dönüşümüyle uyumlu olarak Türkiye, 2021 yılı Temmuz ayında sürdürülebilir ve döngüsel bir ekonomiye geçişi hedefleyen Yeşil Mutabakat Eylem Planı’nı açıklamıştır. Ekim 2021 tarihinde ise Türkiye, Paris Anlaşması’na taraf olmuş ve akabinde 2053 yılının sonuna kadar net sıfır emisyonlu bir ekonomiye ulaşmayı taahhüt etmiştir. Yayımlanan son verilere göre Türkiye, 2021 yılında toplam 564,4 milyon ton karbondioksit eşdeğeri (mt CO2 e) emisyon salımı gerçekleştirmiştir. 2021 yılı toplam sera gazı emisyonunun 2020 yılına göre %7,7; 1990 emisyon seviyelerine göre ise %157,1 daha fazla olduğu anlaşılmaktadır.1 Enerji sektörü, 2021 yılı toplam sera gazı emisyonlarının %71,3’lük kısmına, toplam karbondioksit (CO2 ) emisyonlarının ise %85,2’sine neden olmaktadır. Enerji sektörü kaynaklı karbon emisyonlarında en büyük 1 https://data.tuik.gov.tr/Bulten/Index?p=Sera-Gazi-Emisyon-Istatistikleri-1990-2021-49672 Net Sıfır 2053: Enerji Sektörü için Politikalar 9 pay (%40,9) ise elektrik ve ısı üretiminden kaynaklanmaktadır. Bu bağlamda, Türkiye elektrik sektörünün diğer sektörlerden önce karbonsuzlaşarak enerji dönüşümünde öncülük etmesi büyük önem taşımaktadır. Son 20 yılda elektrik sektöründe gerçekleştirilmiş reformlar ve düzenlemeler ile birlikte Türkiye, elektrik sektörünün karbonsuzlaşması kapsamında önemli adımlar atmıştır. Elektrik sektörünün özelleştirilmesiyle özel sektör yatırımcıları elektrik üretim ve dağıtım faaliyetleri yürütebilmektedirler. Bu reformlara ek olarak, yenilenebilir enerji teknolojilerinin gelişmesi ve maliyetlerin düşmesi bu yatırımlara olan ilgiyi artırmış ve sağlanan finansal teşviklerle yenilenebilir enerji kaynaklarının Türkiye’deki kapasitesi hızla artmıştır. 2023 yılının ilk yarısında yenilenebilir enerji kurulu kapasitesi toplam kurulu kapasitenin %54,4’ünü; yenilenebilir enerji kaynaklarından üretilen elektrik ise toplam elektrik üretiminin %44,6’sını oluşturmuştur. Yaşanan küresel gelişmeler, enerji arz güvenliği ve iklim hedefleri doğrultusunda, SHURA Enerji Dönüşümü Merkezi, 2023 yılında yayımladığı “Net Sıfır 2053: Türkiye Elektrik Sektörü için Yol Haritası” çalışması, Türkiye’nin ekonomik büyüme ve refahından vazgeçmeden 2053 yılında iklim hedeflerine ulaşabileceğini göstermektedir. Elektrik sektörünü odağa alarak yapılan ve 2053 yılında net sıfır bir ekonomiye geçişin sayısal olarak modellendiği bu çalışmada, 2053 yılında toplam elektrik talebinin 982 teravat saat (TWh) seviyesine çıkacağı ve bu talebin %90’ına yakınının yenilenebilir enerji kaynaklarından karşılanacağı analiz edilmiştir. Projeksiyonlarda, üretimin yüksek katma değerli ve daha az enerji yoğun sektör ve ürünlere kayacağı varsayımı ile toplam enerji talebinin artan ekonomik faaliyetle paralel olarak 2030 yılına kadar yükseleceği öngörülmüştür. 2030 yılından sonra hız kazanan enerji dönüşümü ile artan elektrifikasyon ve enerji verimliliği toplam enerji talebinde düşüşe neden olmaktadır. Böylelikle, 2053 yılı toplam enerji talebi 2020 yılı seviyelerine gerilemektedir. Yapılan modelleme çalışması kapsamında Türkiye’de enerji dönüşümünü destekleyecek piyasa koşullarının sağlandığı varsayılmıştır. Enerji dönüşümünü hızlandıracak piyasa koşullarının oluşması ancak bu dönüşümü merkezine alacak politikalarla mümkün olacaktır. Bu doğrultuda, Avrupa Birliği (AB) başta olmak üzere, Paris Anlaşması’na taraf ülkelerin büyük kısmı enerji dönüşümünü ve iklim krizi ile mücadeleyi merkeze alarak, elektrik sektörü başta olmak üzere, ekonominin tüm sektörlerinde çeşitli çerçeve politikalar oluşturmaktadır. AB, Avrupa’nın dünyadaki ilk iklim-nötr kıta olmasını hedeflemektedir ve hem birlik kapsamında hem de üye ülkelerin kendi iklim politikalarını oluşturma konusunda öncü bir rol üstlenmiştir. AB’nin yürürlüğe aldığı çerçeve politikalardaki temel hedefler: • enterkonnekte Avrupa enerji piyasasının oluşumu, • ekonomik ve güvenli enerji tedariği, • yenilenebilir enerji kapasite ve üretimlerinin yüksek paya sahip olduğu elektrik sektörü olarak özetlenebilir. Avrupa Komisyonu ve Avrupa Birliği’nin net sıfır emisyon hedefi doğrultusunda yayımladığı temel kapsayıcı politikalar: • Avrupa Yeşil Mutabakatı (European Green Deal) • 55’e Uyum Paketi (Fit for 55) • Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) 10 Net Sıfır 2053: Enerji Sektörü için Politikalar • Avrupa Birliği Emisyon Ticaret Sistemi (EU Emissions Trading System, EU ETS) • REPowerEU Planı, • Avrupa Elektrik Piyasası Reformu (Electricity Market Design) • Net Sıfır Sanayi Yasası ve Kritik Hammaddeler Yasası (Net Zero Industrial Act and Critical Raw Materials Act) • Yenilenebilir Enerji Yönergesi (Renewable Energy Directive) şeklinde özetlenebilir. Belirlenen kapsayıcı politika çerçeveleri, AB’nin iklim hedefleri doğrultusunda şekillenmekte ve küresel gelişmelerle güncellenmektedir. Bu politikalar, AB ile güçlü ekonomik ve ticari bağları olan ülkeler için de önemli sonuçlar doğurmaktadır. Örneğin, iklim değişikliği ile mücadele çabasının artırılmasının yanı sıra yeşil dönüşümün yaratacağı maliyet karşısında Avrupa’nın rekabetçiliğinin korunmasını hedefleyen Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması (SKDM) ile Avrupa’ya ithal edilecek bazı ürünlerin AB Emisyon Ticaret Sistemi’ne (ETS) bağlı bir karbon vergisine tabi olması söz konusudur. Bununla birlikte, etkilerini günümüzde de sürdürmekte olan enerji krizi ve bölgesel jeopolitik gelişmeler kapsamında yeni çerçeve politikaları da düzenlenmektedir. Mayıs 2022 tarihinde Avrupa Komisyonu tarafından duyurulan REPowerEU Planı, enerji tedarik zincirindeki aksamalar nedeniyle AB’nin enerji tedariğinin çeşitlendirilmesi, enerji tasarrufu ve temiz enerji üretiminin desteklenmesi yolu ile AB’nin Rusya’ya olan enerji ithalat bağımlılığını sona erdirmeyi hedeflemektedir.2 REPowerEU Planı temel olarak elektrik üretimi, sanayi, binalar ve ulaşım sektörlerinde yenilenebilir enerji kullanımını çok geniş ölçekte artırmayı hedeflemektedir. REPowerEU Plan’ı, 55’e Uyum Paketi kapsamındaki önerilerin uygulanmasına dayanmakta ve 2030 yılına kadar yenilenebilir enerji kurulu kapasitesinin payını, 55’e Uyum Paketi’nde belirlenen %40 seviyesinden %45’e yükseltmeyi önermektedir. Avrupa Komisyonu Enerji Genel Müdürlüğü’ne (Directorate General for Energy, DG ENER) göre AB’de entegre bir enerji piyasasının oluşturulması güvenli, sürdürülebilir ve ekonomik enerji arzı sağlamak için en maliyet etkin yollardan biridir.3 2022 yılında Avrupa’da gözlemlenen yüksek ve istikrarsız elektrik piyasası fiyatlarının yanı sıra, enerji arz güvenliğine ilişkin endişeler, Avrupa Komisyonu’nu elektrik piyasası dizaynına ilişkin kuralları güncellemek ve toptan enerji piyasasında, piyasa manipülasyonlarına karşı AB’nin korunmasını sağlamak için harekete geçirmiştir. Avrupa Komisyonu’nun Mart 2023 tarihinde sunduğu elektrik piyasası reform teklifinin temel hedefleri, tüketicileri oluşan kısa dönemli yüksek fiyatlara karşı daha iyi korumak, güneş ve rüzgâr enerji santrallerinin sisteme entegrasyonunu hızlandırmak, elektrik piyasasının manipülasyonlara karşı korunmasını sağlamak ve enerji maliyet istikrarı ile öngörülebilirliğini artırmaktır. Bu hedefler doğrultusunda AB elektrik piyasası daha rekabetçi ve güvenli bir piyasa şeklinde tasarlanabilecektir. Sunulan teklif çerçevesinde önerilen piyasa araçları arasında, yenilenebilir enerji tedarik anlaşması (YETA – Renewable PPA) gibi daha uzun vadeli sözleşmeler ve İki Yönlü Fark Sözleşmeleri (Two-sided Contract for Difference4) şeklinde yapılandırılmış yatırım destekleri yer almaktadır. Elektrik Piyasası Reformu’nun yanı sıra açıklanan Net Sıfır Sanayi Yasası ve teklif edilen Avrupa Kritik Hammaddeler Yasası ile enerji dönüşümü açısından kritik öneme sahip 2Avrupa Komisyonu. (2022) https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/european-green-deal/ repowereu-affordable-secure-and-sustainable-energy-europe_en 3 Avrupa Komisyonu. (2023) https://energy.ec.europa.eu/topics/markets-and-consumers/market-legislation/electricity market-design_en 4Fark Sözleşmeleri (CfD), bir dayanak varlığın fiyatının üzerinde mutabık kalınan kullanım fiyatının altında olması halinde alıcıdan satıcıya ödeme yapılmasını ve aksi durumda ters ödeme yapılmasını öngören çift taraflı finansal sözleşmelerdir. 11 Net Sıfır 2053: Enerji Sektörü için Politikalar olan ürün ve hammaddelerin ithalatını azaltmak için bir AB çerçevesi oluşturulmuştur. Önerilen mevzuat, ekonominin tüm sektörlerinde karbonsuzlaşmaya hizmet edecek enerji teknolojilerinin bileşenlerini ele almaktadır. Kritik Hammaddeler Yasası’nın “Ekler” bölümünde tanımlanan stratejik hammaddelerin değer zinciri boyunca işleme kapasitesinin artırılması ve yıllık stratejik hammadde tüketiminin en az %40’ının üretilebilmesi gerekmektedir. Belirlenen bu stratejik hammaddeler için özel teşvik destekleri de sağlanacaktır. AB’nin temiz enerji kaynaklarına geçişini hızlandırma ihtiyacı ile birlikle Aralık 2018 tarihinde yürürlüğe giren ve Haziran 2021 tarihinden itibaren bağlayıcı olan “Yenilenebilir Enerji Yönergesi”, jeopolitik gelişmeler doğrultusunda AB’nin fosil yakıt bağımlılığını azaltma ihtiyacının artması nedeniyle Ekim 2023 tarihinde revize edilmiştir. Genel hatlarıyla Yenilenebilir Enerji Yönergesi, AB ekonomisinin tüm sektörlerinde temiz enerji kaynaklarına geçiş ihtiyacına yönelik yasal bir çerçevedir (Avrupa Komisyonu, 2023d). Yönerge’de yapılan revizyonlar kapsamında en dikkat çekici noktalardan biri, yenilenebilir enerji projelerine yönelik uygulanması planlanan hızlandırılmış ve sadeleştirilmiş izin prosedürleridir. Bununla birlikte, yenilenebilir enerji projelerinin kamu yararı olan ve öncelikli projeler olarak değerlendirileceği anlaşılmaktadır. Yenilenebilir enerji entegrasyonunun düşük olduğu son kullanım sektörlerinde (örneğin ulaştırma, binalar ve sanayi), hedefler sektörel bazda güncellenmiştir. Net sıfır emisyonlu bir ekonomiye geçiş sürecinde uygulamaya alınan AB politikaları ve politika araçları, Türkiye için de bir örnek teşkil etmektedir. Türkiye özellikle 2021 yılından itibaren çeşitli enerji ve iklim politikaları oluşturmuştur. Bunlar: • Yeşil Mutabakat Eylem Planı’nın yayımlanması (2021) • Paris İklim Anlaşması’na taraf olunması (2021) • 2053 Net Sıfır Emisyon Hedefi’nin beyan edilmesi (2021) • Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı (ÇŞİDB) tarafından İklim Şurası’nın düzenlenmesi (2022) • Mısır’da düzenlenen COP27 İklim Zirvesi’nde Ulusal Katkı Beyanı’nın açıklanması (2022) • Ulusal Enerji Planı (UEP) ve Türkiye Hidrojen Teknolojileri Stratejisi ve Yol Haritası’nın yayımlanması (2023) olarak özetlenebilir. Özellikle Paris Anlaşması’na taraf olunması ve 2053 yılı net sıfır emisyon hedefi doğrultusunda hızlanan çalışmalar kapsamında yakın dönemde Türkiye’nin İklim Kanunu’nu açıklaması da beklenmektedir. İklim değişikliği ile mücadele kapsamında orta vade için bir yol haritası sunması açısından Ulusal Enerji Planı (UEP) oldukça önemlidir. UEP, T.C. Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı’nın ekonomik büyüme tahminleriyle uyumlu olarak 2035 yılına kadar toplam enerji talebi projeksiyonlarını ve hedeflenen arz yönlü gelişmeyi detaylandırmaktadır. Bununla birlikte 2053 yılı için genel bir görünüm de sağlamaktadır. UEP’de dikkat çeken hususlardan biri, değişken üretime sahip güneş ve rüzgâr gibi yenilenebilir enerji kaynaklarının sisteme entegrasyon hızının artmasıdır. Plan’da, 2020 yılında birincil enerji tüketiminde fosil yakıtların %83,3 olan payının 2053 yılında %20,8 seviyesine düştüğü görülmektedir. Bununla birlikte yine 2023 yılında yayımlanan “Türkiye Hidrojen Teknolojileri Stratejisi ve Yol Haritası” ise Türkiye’nin 2053 yılı net sıfır emisyon hedefleri doğrultusunda hidrojenin karbondan arındırılmış bir ekonomi içindeki 12 Net Sıfır 2053: Enerji Sektörü için Politikalar rolüne odaklanmaktadır. Bu doğrultuda, Türkiye’de yeşil hidrojen üretimi üzerine yürütülecek araştırma - geliştirme (AR-GE) ve uygulama programları ile yerli ve temiz hidrojen teknolojilerinin geliştirilmesine yönelik bir yol haritası sunulmaktadır. Son dönemde yayımlanan Orta Vadeli Program (2024 – 2026)5 kapsamında yeşil dönüşüm; 12. Kalkınma Planı (2024 – 2028)6 kapsamında ise yeşil ve dijital dönüşüm temaları değerlendirilmektedir. Türkiye’deki enerji dönüşümüne bütüncül bir yaklaşım sunacak bir diğer önemli politika hazırlığı ise yakın dönemde yayımlanması beklenen İkinci Ulusal Enerji Verimliliği Eylem Planı’dır (II. UEVEP). Enerji verimliliği konusu Türkiye’nin izlediği iklim ve enerji politikalarında ve kalkınma planlarında önceliklendirilmektedir (SHURA, 2023). Bu doğrultuda yeni Eylem Planı’nın 2024 – 2030 yılları arasında enerji verimliliği uygulamaları konusunda atılması gereken önemli adımları netleştirmesi beklenmektedir. İklim değişikliği ile mücadele kapsamında ekonominin tüm sektörlerinde enerji dönüşümünün gerçekleşmesi kritik olup, bu doğrultuda tüm değer zincirinde köklü değişiklikler gerekecektir. Bu dönüşümün başarılı olabilmesi için politika ve düzenlemeler, teknolojik atılımlar ve toplumda kazanılmış tüketim alışkanlıklarının değiştirilmesi gibi pek çok farklı öğenin bütüncül olarak değerlendirilmesi gerekmektedir. Dünyada uygulanan iklim değişikliğiyle mücadele politikaları; karbon fiyatlaması, yenilenebilir enerji teşvikleri, enerji verimliliği destekleri ve standartları, elektrifikasyonu artıracak politikalar, elektrik sisteminde düzenlemeler ve esneklik artırıcı uygulamalar gibi pek çok seçeneği içermektedir. Enerji dönüşümü ve karbonsuzlaşma süreçlerinin daha hızlı ve daha az maliyetli olarak tamamlanabilmesi için bu geniş politika yelpazesi arasından doğru bir bileşimin oluşturulması elzemdir. Bu çalışmanın temel amacı, Türkiye’de uygulanan güncel iklim ve enerji politikaları ile dünyadaki iyi uygulamalar gözetilerek, Türkiye’nin 2053 yılı net sıfır emisyon hedefine ulaşmasında ekonominin tüm sektörlerinde izlenebilecek çeşitli politika önerilerinin oluşturulmasıdır. Bu doğrultuda, diğer sektörlerden önce karbonsuzlaşması kritik olan ve enerji dönüşümüne öncülük edeceği düşünülen elektrik sektöründe iyileştirilebilecek alanlar belirlenmiş ve bu alanlara yönelik politika önerileri geliştirilmiştir. Bunun yanısıra enerjinin son kullanıldığı sektörlerin her biri için temel stratejiler ve uygulanabilir politika önerileri belirlenmiştir. Bahsi geçen uygulama ve politika önerileri kısa, orta ve uzun vadeli olarak aşağıda (Tablo 1 ve Tablo 2) özetlenmektedir;