Türkiye'nin İklim Politikalarında Aktör Haritası

Yönetici Özeti

Türkiye'de çok taraflı iklim politikaları süreci Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi'nin onaylandığı ve Avrupa Birliği'ne katılım müzakerelerini başlatmak amacıyla yoğun diplomasi yürütülen 2004 yılında başlamıştır. Kyoto Protokolü'nün 2005'te yürürlüğe girmesinin, aynı yıl ABD'yi etkileyen Katrina kasırgasının ve Türkiye'de yaşanan 2006-2007 kuraklığının etkisiyle başlayan kamuoyu ilgisinin sonucu olan yoğun tartışmalar, Türkiye'nin Kyoto Protokolü'ne taraf olduğu ve sonuç alınamayan Kopenhag Zirvesi'nin toplandığı 2009 yılına kadar sürmüştür. Daha sonraki yıllarda Türkiye'nin Sözleşme'den kaynaklanan ulusal bildirim, eylem planı gibi yükümlülükleri tamamlaması ve kamu kesiminde kapasite artışı için yürütülen projeler ağırlık kazanmıştır. Sivil iklim hareketi de 2005'ten itibaren oluşmaya başlamış, başta çevre örgütleri olmak üzere sivil toplum kuruluşlarının çalışmaları ise 2009'dan sonra yoğunlaşmıştır. Özel sektör de aynı yıllarda daha etkin bir aktör haline gelmiştir.

İklim politikaları, iklim değişikliğine neden olan sera gazı emisyonlarının azaltılması, bunun için gereken finansal gereçlerin ve teknolojilerin geliştirilmesi ve iklim değişikliğinin etkilerine uyumu içine alan bir politika alanı olarak tanımlanabilir. En fazla sera gazı emisyonuna neden olan sektörler arasında yer alan fosil yakıtlardan enerji üretimi, çimento, demir çelik, ulaştırma, inşaat, tarım, hayvancılık, ormancılık vb. ile ilgili politikalar ve genel olarak bütün ekonomi ve kalkınma politikaları iklim politikalarıyla yakından ilgilidir. Ancak iklim değişikliğinin çevre başlığı altında tâli bir konu olarak ele alındığı ve başta piyasa dinamikleri ve büyüme politikaları olmak üzere başka dinamikler tarafından belirlenen bu alanlara ilişkin politikalardan ayrı olarak, iklim politikalarının doğrudan iklim değişikliğiyle mücadele araçlarıyla ilgili spesifik bir politika alanı olarak tanımlanması daha işlevseldir. İklim politikalarına etkide bulunmaya çalışan, bu amaçla resmi ya da gayrıresmi bir girişimde bulunan birey ve grupların tamamı ise politika aktörü olarak tanımlanır.

Bu aktör haritası, projeler, yayınlar ve politikalara dair pozisyonların gelişimi ışığında, sürece etki eden küresel ve yerel gelişmeleri de göz önünde tutarak, kamu ve sivil kesimden bütün tarafları, bir arada ele almaktadır. Farklı kesimlerden aktörleri yatay bir düzlemde bir arada ele alan böyle bir haritanın önümüzdeki dönemde geliştirilebilecek bir müzakere zemini için başlangıç noktası olabileceği umulmaktadır. Bu raporda Türkiye'de iklim politikalarının ve iklim hareketinin gelişimi de ana hatlarıyla ortaya konmaktadır.

Türkiye'de katılım ve tartışma konusunda ciddi kısıtlar olsa da, iklim politikaları da dahil olmak üzere hükümet ve hükümet dışı tarafların işin içinde olduğu bir politika yapım süreci mevcuttur. Ancak sürecin nasıl işletildiği, ne kadar etkili olduğu, kimlerin katıldığı; açık, katılımcı ve denetlenebilir bir politika yapım sürecinin mevcut olup olmadığı önemli bir sorun alanıdır. AB müzakere sürecinin ve kamu yönetiminde yapılan reformların sonucu olarak özel sektörün, sivil toplumun ve diğer kesimlerin de dahil olduğu strateji belirleme ve proje toplantıları veya ortak proje uygulamaları gibi yönetişim yaklaşımına denk düşen bir anlayış, Türkiye'de de yaygınlaşmaya başlamıştır. Ancak karar verme ve uygulama aşamasında devlet bürokrasisinde hakim olan anlayış diğer aktörlerle müzakereyi değil, istişareyi uygun bulan geleneksel kamu yönetimi anlayışına yakındır. Yine de gerek küresel değişimin ve reformların etkisiyle değişim potansiyeli taşıyan kamu yönetimi, gerekse özel sektörün artan rolü ve büyüyen iklim hareketi, daha demokratik ve çok taraflı bir politika sürecini mümkün kılmaktadır.

Türkiye 1990'da toplanan İkinci Dünya İklim Konferansı'ndan bu yana uluslararası iklim politikalarına katılsa da, 2004 öncesindeki süreç kamu kesimiyle sınırlıdır. Türkiye 1992'de Sözleşme'nin Ekleri'nde gelişmiş ülkeler arasında yer alması nedeniyle aktif tutum almamış, sadece Ekler'den çıkmak ve gelişmekte olan ülke olarak tanınmak için mücadele etmiştir. 2001'de Türkiye'nin gelişmekte olan ülkelere mali yardım yapması öngörülen Ek 2'den çıkarılması ve Ek 1 üyeleri arasındaki "özel durumu"na vurgu yapılmasının ardından Sözleşme onaylanmış, ancak bundan sonraki süreçte de aktif bir tutum benimsenmemiştir. Türkiye'nin iklim politikaları "özel koşullar politikası" olarak tanımlanabilir. Türkiye herhangi bir azaltım hedefi almaya yönelmemiştir ve kabul edilen strateji ve eylem planları azaltım sağlamaktan uzaktır. Kömüre ve diğer fosil yakıtlara bağımlı enerji politikalarını daha da artırmayı hedefleyen Türkiye'de, hazırlık çalışmalarına, söylem düzeyinde iklim değişikliği tehdidine yapılan vurguya ve bürokrasideki kapasite artışına rağmen iklim değişikliğiyle mücadele için gerçek anlamda bir siyasi irade bulunduğu söylenemez.

Türkiye'nin 2015'te yapılacak Paris Zirvesi'nde kurulması beklenen yeni iklim rejimine kritik kütleye ulaşılması, yani yeterli sayıda ülkenin anlaşmaya katılması halinde emisyon artış hızını sınırlandıracak bir artıştan azaltım hedefi belirleyerek taraf olması beklenmektedir. Ancak bu hedefin bağlayıcı olmaması, esnek ve dinamik olması gerektiği savunulmaktadır. Türkiye, Ekler'in yeniden düzenlenmesini isteyerek gelişmekte olan ülkeler gibi Ulusal Uygun Azaltım Eylemleri (NAMA) yapma, yani bütçeye yük getirmeyecek projeler yoluyla sürece katılma iddiasını da sürdürmektedir. Türkiye, ekonomi ve kalkınma politikalarıyla iklim politikalarını uzlaştırmayı başaramamış, azaltım yerine uyum politikalarına verdiği önemi artırmış bir ülke olarak yoluna devam etmektedir. AB müzakerelerinin ivme kaybetmesi de iklim politikalarını zayıflatmaktadır.

Kyoto Protokolü'nün 2005'te yürürlüğe girmesinden 2009 Kopenhag Zirvesi'ne kadar sokak eylemleri ve kampanyalarla oldukça görünür hale gelen, özellikle Türkiye'nin Kyoto Protokolü'nü onaylaması için ciddi bir baskı oluşturan iklim hareketi de Kopenhag'ın başarısız olmasının ardından hayal kırıklığı yaşamış ve gücünü kaybetmiştir. İklim hareketi son dönemde büyük çevre örgütlerinin bir araya gelmesiyle kurulan İklim Ağı'nın ve Paris Zirvesi öncesinde başlayan küresel hareketin etkisiyle canlanmaya başlamıştır. Son yıllarda düşünce kuruluşları ve üniversiteler de politika üretimi açısından daha görünür bir aktör haline gelmiştir.

Türkiye'nin iklim politikalarına etki eden aktörler altı grupta sınıflandırılabilir: Kamu kesimi, özel sektör, uluslararası kuruluşlar, sivil toplum, akademi ve medya. Kamu kurululuşları politikaları oluşturan asıl aktördür. İklim poitikaları bürokrasisinin koordinasyonu sağlayan İklim Değişikliği ve Hava Yönetimi Koordinasyon Kurulu'nda (İDHYKK) TOBB, TÜSİAD gibi birlik ve dernekler yoluyla yer alan özel sektör temsilcileri de özellikle son yıllarda poltikaların belirlenmesinde etkin bir aktör haline gelmiştir. Özellikle küresel sistemin bir parçası olan şirketler, verimlilik ve enerji tasarrufuyla giderleri azaltmak, yeni teknolojilerle rekabet üstünlüğü yakalamak ve sürdürülebilirlik yönetimiyle yatırımcılar için daha çekici hale gelmek gibi motivasyonlarla iklim politikalarında açık bir tutum almaya başlamıştır. Ancak genel olarak yüksek emisyonlu enerji, çimento, demir-çelik gibi sektörlerin ve esnekliği sınırlı olan KOBİ'lerin etkisi mevcut iş alanlarını kaybetme kaygısıyla birleşerek iklim politikalarında savunmacı bir tutumu ön plana çıkarmaktadır.

Kamu kesiminde iklim politikalarında en belirleyici bakanlıklar, Çevre ve Şehircilik, Orman ve Su İşleri, Kalkınma ve Dışişleri Bakanlıkları'dır. Özellikle çevre ve kalkınmayı çatışan alanlar olarak gören Kalkınma Bakanlığı ile fosil yakıta dayalı enerji stratejilerinin hakim olduğu Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı aktif iklim politikaları izlenmesine ve azaltım hedefine karşı en savunmacı bakanlıklar olarak görünmektedir. Ekonomi bürokrasisi de iklim politikalarının bütçeye yük getireceği ve dış ticarette rekabet gücünü azaltacağı kaygısıyla aynı çizgide yer almaktadır. İklim politikalarının koordinasyonunu yapmakla görevli Çevre ve Şehircilik Bakanlığı daha açık bir pozisyon almaktan yana olsa da yeterince etkili olamamaktadır. UNDP ve REC gibi uluslararası örgütler de son yıllarda rolleri ve etki güçleri azalmakla birlikte, iklim politikalarının oluşturulmasında en etkin aktörler arasında yer almışlardır. İklim politikalarında en belirleyici aktörlerin ise siyasi ve üst düzey ekonomi kurulları, yani Yüksek Planlama Kurulu ve Ekonomi Koordinasyon Kurulu olduğu söylenebilir.

Sivil toplum örgütleri, ağlar, platformlar ve sosyal hareketler, uluslararası ve Türkiye çevre STK'ları, düşünce kuruluşları ve meslek-uzmanlık STK'ları olarak incelenebilir. Sivil toplum genellikle uyarıcı, harekete geçirici ve zorlayıcı bir aktör olarak rol alır. Özellikle küresel iklim hareketiyle bağları olan platformlar ve sosyal hareketler eylem ve kampanyalarla etkili olsalar da bu etkinlikler süreklilik taşımamakta ve kişilere bağlı olmayı sürdürmektedir. Bazı uluslararası çevre örgütleri ve düşünce kuruluşları bilgi ve politika üretiminde rol oynarlar. Özel sektörle ve kamu kurumlarıyla ilişkileri olan düşünce kuruluşları da giderek daha etkin aktörler haline gelmektedir. Akademide iklim politikalarıyla ilgili çalışmalar yeterli olmaktan uzaktır, ancak son yıllarda üniversitelerde de konuya olan ilgi artmaktadır. Medya ise Açık Radyo ve bazı internet gazeteleri gibi bağımsız ve alternatif kuruluşlar dışında etkin bir aktör sayılamaz. Yaygın medya büyük iklim felaketleri ve uluslararası konferanslar sırasında bile iklim değişikliğini yeterince gündeme taşıyamamakta ve konunun ekonomi ve siyasetle olan bağlantılarını kurmakta yetersiz kalmaktadır.

Kamu, özel sektör ve sivil toplum aktörleri, İDHYKK, İklim Ağı, İklim Platformu gibi kendi aralarında koordinasyon ve işbirliğini sağlayan farklı yapılanmalara sahiptir. İDHYKK kamu ile özel sektörün diyaloğunu da sağlar, ancak sivil topluma ve akademiye kapalıdır. Akademi ise henüz kendi içinde bir işbirliği ağı yaratabilmiş değildir. Aktörlerin kendi alanları dışındaki aktörlerle işbirliği yaptığı veya müzakerede bulunduğu herhangi bir kalıcı yapı da bulunmamaktadır. Kamu kesimi sivil toplumu bazı proje toplantılarına ve çalıştaylara davet etmekte, ancak seçimin neye göre yapıldığına ilişkin bir ölçüt bulunmadığı gibi, sivil toplumun politikalara etki etmesini sağlayacak mekanizmalar da mevcut değildir. Özel sektörle çevre örgütleri arasında da iklim politikalarına ilişkin bir diyalog yoktur. Kamu kesimi iklim değişikliğiyle ilgili çalışan bilim insanlarından danışman olarak yararlanmakta, konferanslar ve projeler yoluyla ilişki kurmaktadır. Ancak özellikle akademi kesiminde bu ilişkinin yetersiz ve verimsiz olduğu düşüncesi yaygındır. Akademiyle sivil toplum arasında ise özellikle her iki tarafta bulunan kişiler aracılığıyla daha sağlıklı ilişkiler olduğu söylenebilir.

Paris Konferansı'nın yeni iklim rejimini kurmak için toplanacağı 2015 yılında Türkiye ilk kez G20 toplantısına ev sahipliği yapacaktır. Bu da Türkiye'nin Paris sürecindeki rolünü artırmaktadır. Türkiye'nin profilini ve performansını güçlendirerek, iklim değişikliğinin çözümünde olumlu bir rol oynaması her zamankinden daha olasıdır. Türkiye, iklim politikalarına yönelik altyapıyı oluşturmak için önemli adımlar atmıştır. Ancak henüz iklim değişikliğiyle mücadele için ön koşul olan siyasi kararlılığa sahip değildir. Türkiye'nin her şeyden önce kendi geleceğini kurtarmak için ihtiyaç duyduğu, işe yarar ve toplum tarafından da sahiplenilecek politikalar oluşturabilmesi gerekir. Bunun için, öncelikle şeffaflık ve katılımcılık sorununu çözmesi ve tüm aktörlerin demokratik bir müzakere zemininde bir araya geldiği gerçek bir tartışma süreci yaratması gerekmektedir.